导读：
2020年，焚烧成为我国城乡生活垃圾最主要的处理方式，处理量16322.54万吨，占比54%。1年后，该组数字增长到20792.26万吨，占比66%。相关部门似乎想通过建设垃圾焚烧厂，一举解决“垃圾围城”的危机。
“爆发式”增长的过程中，过度超前建设导致的焚烧炉闲置现象开始凸显，各级政府不能向垃圾焚烧企业按时支付电价补贴和垃圾处理费的传言也在不断被坐实。而垃圾焚烧排放的巨量废气、废水和废渣也会带来环境与健康风险，就眼下而言，焚烧可能还不如想象的“安全”。
海南省陵水县，一辆辆垃圾车经过，把生活垃圾送到不远处的焚烧厂。附近的村民要走过长达两公里滴满了垃圾车渗滤液的乡间公路，才能绕过垃圾焚烧厂。从村子到不远处的南平跃进小学途中，除了要忍受渗滤液的恶臭，还会在顺风的时候，被迫“品尝”垃圾灼烧的怪味。
这只是一个小小的缩影，“十三五”至今，我国城市与县城生活垃圾焚烧厂的数量，从2016年的231座，增加到了2022年的852座[1]。焚烧一举成为了我国当前最主流的垃圾处理方式。
在这一发展过程中，随着居民环境权利意识不断增强，北京、广州与杭州等地发生过多起垃圾焚烧厂“邻避”事件。生态环境部环境与经济政策研究中心多位研究员在2018年撰文坦言，“中国已有过半数省份垃圾焚烧设施规划和建设，遭遇不同程度的邻避瓶颈”[2]。所谓“邻避”，即周边居民因担心建设垃圾焚烧厂、化工厂等项目对身体健康与环境带来的负面影响，从而产生“不要建在我家后院”的心理，同时采取相关行为。
近年来，与垃圾焚烧“风险”相关的学术研究取得不少进展，在这些研究的推动下，信息不公开、标准不完善的问题正在被解决。“邻避的情况已经改善了很多，无论是邻避事件发生的次数还是规模，都下降不少。”生态环境部环境与经济政策研究中心、环境社会治理中心主任、研究员郭红燕告诉《知识分子》。
在新的环境治理背景下，如何才能进一步减缓垃圾焚烧带来的风险？
“防护距离”要多远？
对于附近居民来说，担心的核心问题是距离。垃圾焚烧厂离居民越近，后者感受到的环境和健康威胁越强烈。
垃圾焚烧厂环境防护距离最早可追溯到2008年8月北京市修订的地方标准《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》。当年9月，原环境保护部发布实施的《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（下简称“《通知》”），要求新改扩建项目评价与居民区、学校、医院等重点目标之间的环境防护距离不得小于300米。
300米的防护标准，延续至今。但有越来越多的研究表明，这个距离并不安全。
2012至2022年期间，多项关于中国垃圾焚烧厂的研究发现，垃圾焚烧厂周边环境的致癌物质多环芳烃、二噁英，以及重金属铊、镉、铬和铅污染情况严重，周边居民可能正经历较为严重的健康风险[3-8]。
2019年，浙江疾控中心和浙江大学医学院附属第二医院的研究人员对一座运行了 10年的垃圾焚烧厂周围3公里内的母亲及母乳喂养的婴儿进行调查和研究后发现，生活在该焚烧厂附近的母亲身体负担明显高于生活在非暴露区域内的母亲，儿童血清中二噁英的血脂水平明显高于对照组[9]。
不止是二噁英，重金属的风险可能同样严峻。
2018年，天津大学、西藏大学的多位研究者对天津某垃圾焚烧厂周围3公里的土壤和蔬菜实地检测后发现，该区域土壤的重金属钴、铅、锌和汞达到中度污染水平，砷和镉达到了重度污染水平，而分析后得出结论，垃圾焚烧厂排放的大气污染物是最大的潜在污染来源。对周边居民而言，该污染水平带来的致癌风险和非致癌风险都是不可接受的[10]。
“飞灰也是重金属的主要来源，目前我国主流的处理方式是螯合固化，将飞灰与螯合剂或水泥混合后增加飞灰的稳定性，但固化几年就失效了，要重新固化，最后这些有毒的飞灰堆在那里越堆越多，只堵不疏，环境和健康风险可能被不断放大。”海南大学生态与环境学院教授黄青告诉《知识分子》。
那么，垃圾焚烧厂离周边居民多远才相对安全？
今年7月，来自天津大学、海南大学和维也纳工业大学的多位研究者，根据我国510座垃圾焚烧厂烟气排放的五种污染物——颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氢的监测数据以及重金属的排放特征，对危害指数和癌症风险进行了模型评估，结果表明：垃圾焚烧厂下风向1公里的危害指数和癌症风险，均高于安全值[11]。
测算发现，1.5公里的防护距离才能将污染物维持在可接受的风险水平。1.5公里是一个最小值，由于污染物落点受风向的影响很大，主导风向下风口受影响的区域范围可能更大。
我国当年300米的最小“防护距离”是如何设定的？
上述《通知》文件中指出，设定环境防护距离的主要为防止恶臭的影响，“根据正常工况下产生恶臭污染物（氨、硫化氢、甲硫醇、臭气等）无组织排放源强计算的结果并适当考虑环境风险评价结论，提出合理的环境防护距离。”
中国城市建设研究院总工程师徐海云告诉《知识分子》：“我认为，当年的300米是基于垃圾处理厂产生的噪音或在运输过程中撒漏垃圾产生的异味来考量的。因为以污染物排放定排放距离，逻辑上300米肯定站不住脚，因为最大落地点浓度点位肯定在300米以外。”
徐海云进一步解释道，“从污染物排放的角度，我能斩钉截铁地说不用防护距离。因为日本、韩国、美国、欧盟定下的标准就是指在没有防护距离的情况下，垃圾焚烧不会对周边居民产生影响，这个是经过无数的科学论证的。”
清华大学环境学院教授刘建国向《知识分子》表达了相似的观点：“最早是卫生防护距离，后来改为了环境防护距离。关于防护距离，学术界本身就有不同的争论，而且它本身有很多微妙的影响因素，比如大众的心理。我认为相较于防护距离，最重要的还是要严格执行排放标准。”
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院教授宋国君告诉《知识分子》。“美国确实没有防护距离，但它们有完善的风险预警机制，设置了社区沟通专员，如果发生大的环境风险，第一件事要和社区沟通疏散。”
实际中，有关垃圾焚烧厂环境防护距离的科学讨论曾长期停滞。
“十年前大家还提防护距离，但后来大家都不提了，因为污染物落点和浓度的计算前提是达标排放，但是否达标并不明朗，尤其是二噁英的监测，1年监测1次，只监测到了不到0.3%的运行时间。”北京大学环境学院教授程和发告诉《知识分子》。
信息能否进一步公开？
在邻避事件中，地方政府一方面面临‘垃圾围城’的紧迫威胁，一方面又要回应群众诉求。在这个过程中，信息公开和提高垃圾处理设施环保标准也逐渐成为了政府和民间角力的关键。”广州市社会科学研究院研究员彭林表示。
2016年6月，中部省份某地发生部分群众反对建设垃圾焚烧发电项目事件，该市市委书记后因此被免职。民众认为，当地政府刻意隐瞒垃圾焚烧发电厂建设，从选址到招标和建设已超过两年，除官方在网上公示，更多居民无从知情。该垃圾焚烧发电厂在建设施工中也未打标语，其沿途附近居民甚至都不知晓。
中国矿业大学（北京）文法学院副院长、教授谭爽告诉《知识分子》，“提升公众的知情权，要积极进行信息分享。尽可能将技术优势及其潜在风险全面呈现，帮助公众在客观认知的前提下进行理性判断和有效沟通，这样有助于预防邻避冲突。”
郭红燕表达了相似的观点，“避免发生邻避类环境社会风险的原则之一是信息公开加有效社会参与。比较典型的例子是，如在规划里说某个地方近几年要建垃圾焚烧厂，那么附近有新楼盘出售时要提前让公众知道这里近期要建垃圾焚烧厂了，这样后面建垃圾焚烧厂时居民才不会反对。尽量让公众提前参与，同时公众的意见也能优化决策。”
她在《杭州九峰垃圾焚烧项目环境社会风险化解的经验启示》一文中描述道：“政府和企业以不同的形式尽可能公开公众关心的项目进展及环境信息，项目重启后召开两次关键性新闻发布会，市政府领导在会上通报了项目简况、选址公告、环评公示等情况，并接受媒体和公众问答，互动充分，用当地工作人员的话说，‘被问了个底儿掉’”。
“要想公众更为理性地表达自己的诉求，不仅需要企业配合进行前期信息公开的工作，也需要政策和制度的保障。”谭爽认为。
事实上，我国有明确的关于垃圾焚烧厂建设期间的信息公开和公众参与的法律要求。2006年，我国发布实施了《环境影响评价公众参与暂行办法》，并在2018年发布了修订版《环境影响评价公众参与办法》。
“但是，如果前期信息公开不完善，加之周边居民权利意识或者能力不强，公众往往很少或很难参与其中。但如果周边居民被完善告知了利弊信息，就算是他不懂，也会找权威人士去理解、学习和参与。”长期关注垃圾焚烧的环境公益律师赵光表示。
焚烧厂建成后，运行期间的污染物排放也是各方关注的重点。2001年，我国发布国家标准《生活垃圾焚烧污染控制标准》，明确要求对垃圾焚烧厂的各项污染物排放情况进行监测，但并未明确要求公开，直至2014年《生活垃圾焚烧污染控制标准》修订出台后，监测结果才被逐步要求公开。
2017年，为加强对垃圾焚烧行业的监管，生态环境部要求垃圾焚烧厂安装污染源自动监控设备、树立污染排放数据显示屏、自动监控系统要与环保部门联网，2018年启动了环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放行动，并在2020年1月上线运行了垃圾焚烧行业全球第一个在线信息公开平台——生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台，要求所有垃圾焚烧厂每日公开生活垃圾焚烧发电厂前一日5项污染物（颗粒物、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳、氯化氢）日均值等信息。
随着信息公开的推进，5项污染物的达标率也得到了改善，日均值达标率在2020年达到99.56%，时均值达标率从2017年的8.1%提升到了2020年（前三季度）的71.48%[12]。
但重金属、二噁英、周边环境质量等非自动监测数据的公开情况始终没有得到提升。
据环保组织观察，2020年，我国495座在运行垃圾焚烧厂中，仅32%被政府部门公开了二噁英监测信息、49%被公开了烟气重金属监测信息[13]；2021年在运行的582座中，在企业官网公开烟气重金属、烟气二噁英、飞灰二噁英监测信息的比例仅分别为18%、15%和12%[14]。
2020年8月，全国政协委员、中科院院士赵进东向全国两会递交“关于全面落实公开生活垃圾焚烧厂烟气和周边环境，二噁英和重金属监测信息的提案”，建议落实烟气二噁英和重金属监测、周边环境和土壤二噁英以及企业自行监测的要求，并将以上三项工作中获得的数据在“平台”上进行公开。
生态环境部在随后答复该提案时称：“我部正在组织开展二噁英连续采样和重金属自动监测相关技术研究……计划从今年开始逐步在焚烧厂开展二噁英连续采样试点工作，目前正在准备阶段”[15]。但截至目前，暂未有进一步相关动作予以公布。
“提标”长路漫漫
通过严格和完善对污染物排放的限值，可以达到减少污染物排放的目标。
“从广州的经验看，提高垃圾焚烧厂废气排放环保标准最直接的动因就是化解邻避压力，但更长远来看是服务于以焚烧为主的生活垃圾处理技术目标，在减少土地占用的前提下，实现快速垃圾减量。当然，提高废气排放环保标准是要付出真金白银投入的。”彭林认为。
不止是广州市，江苏省常州市、浙江省杭州市等也有相似的经验。
常州市生活垃圾焚烧厂周边居住着近10万人，在2007年建设时也曾遭遇邻避。为此，该焚烧厂在2011年和2019年分别进行了2次提标改造，以氮氧化物为例，最终实现氮氧化物排放平均浓度为53.51毫克/立方米，远低于全国平均值143.09毫克/立方米。
而在杭州市余杭区九峰垃圾焚烧项目在环评报告的“采纳公众意见”部分，给出了更为直接的证据。该报告使用表格详细列举了公众提出的15项与环保相关的要求，其中一项就是“该项目建设标准达到发达国家水平”，对这条意见的回应是“烟气排放指标按优于欧盟2000标准进行设计”。
不仅是单个案例，谭爽认为，“涉及焚烧监管、垃圾分类的环保政策、技术标准相继出台，这与部分邻避者对环境问题的持续关切和奔走呼吁密不可分。”
普遍来看，企业运营垃圾焚烧项目，“达标”才是底线。
2014年国家标准《生活垃圾焚烧污染控制标准》修订发布后，部分项目被迫进行了一次提标改造。2018年6月，伴随我国三年污染防治攻坚战的全面启动，河南省、河北省、浙江省、湖北省武汉市等多个地方政府以发布临时性“通知”“意见”“计划”的形式纷纷提出了更严格的垃圾焚烧排放要求。
2020年至今，为适应大气污染防治的需求，部分地方政府纷纷推动出台更严地方标准，包括京津冀大气污染传输通道的河北省、天津市、山东省、河南省，以及江苏省、海南省、广东省深圳市和福建省厦门市。
这些地方标准中的最严项目，在各项污染物排放均优于欧盟委员会2010年发布的欧盟指令标准。比如，河北省2021年出台的《生活垃圾焚烧大气污染控制标准》要求，二氧化硫日均值低于20毫克/立方米，就远低于欧盟指令标准的50毫克/立方米和国家标准的80毫克/立方米。
而我国垃圾焚烧行业整体的排放情况与欧盟指令标准就有所差距了。根据“青悦数据”公开资料统计发现，2021年上半年有公开数据的580座垃圾焚烧厂中，5项污染物排放均值能达到欧盟指令标准的比例区间为44.5%-99.7%，其中，氯化氢达标率仅及44.5%。
然而，欧盟指令标准也并不能完全保障公众健康。
2021年，环保组织欧洲零废弃资助的一项对西班牙、捷克和立陶宛的3座垃圾焚烧厂的研究[16]表明，采样数据确实符合欧盟指令标准，但生物富集和放大效应仍导致了周边散养鸡蛋的二噁英浓度普遍高于欧盟食品安全限值。
“排放浓度或环境污染水平较低，并不意味着安全。一般人群的二噁英暴露主要来源于食品摄入，比例可高达90%，若食品被焚烧厂的烟气、灰渣污染且超标了，就可能对特定人群产生很高的健康风险。”深圳市零废弃环保公益事业发展中心执行主任毛达说。
欧盟指令标准发布9年后，欧盟在2019年推出了更严标准——《最佳可行技术结论》。该标准不仅严格了5项污染物和重金属的排放限值，还分二噁英与类二噁英多氯联苯，短期采样和长期采样，对二噁英的排放设置了8组排放限值，其中，对新建设施的二噁英短期采样限值低至小于0.01–0.04 纳克/立方米，远低于欧盟指令标准和我国国家标准的0.1 纳克/立方米。
二噁英类是垃圾焚烧排放的重要特征污染物，也是已知最具毒性的持久性有机污染物之一。
目前我国仅对二噁英有短期采样要求，可见于《生活垃圾焚烧污染控制标准》及其修改单：每年至少开展一次，每次至少采集3个样品取平均值，每个样品的采样时间为0.5-8小时，约占焚烧炉运营时间的0.3%。
“但是，短期采样只能提供关于二噁英排放总量的不充分信息。法国和比利时的垃圾焚烧炉二噁英长期采样结果事实上揭示了短期采样的不足之处，比利时长期监测结果显示，启停炉和故障时，焚烧炉的二噁英排放量会有较大波动。”毛达表示。
浙江大学能源工程学院多位研究者发表在2020年的研究显示，在针对浙江省某垃圾焚烧炉长达168小时的连续采样监测数据显示，500个监测样本中，56%超过了强制性国家标准的0.1 纳克/立方米[17]。该数据从科学上挑战了生态环境部环境发展中心在今年4月公开的短期采样监测达标率——95%[18]。
但连续采样监测面临技术不成熟和高成本的挑战，宋国君认为：“在二噁英类监管上，美国使用长期采样的混合样本去分析的监测方法值得借鉴，这种方法不仅能够监测95%的烟气，包括启停炉和故障时的排放，也优化了成本。”
不仅是监测方法和标准，监测项目也有待补齐。
“垃圾焚烧排放的可凝结颗粒物是导致北京PM2.5能够在2-3小时内迅速提高的关键原因，因为可凝结颗粒物在环境空气的湿度饱和的时候，凝结核能够迅速膨胀变成PM 2.5，但是我国并没有开展对可凝结颗粒物的监测。”宋国君说。
那么，我国2014年后在推动国家标准“提标”上是否有所行动？
2021年，赵进东向全国两会递交了“关于减排优控实现垃圾焚烧风险严密防控的提案”，提出了“提高烟气污染物排放标准、在烟气排放标准中新增多环芳烃和类二噁英多氯联苯”的建议。生态环境部在答复时称，“我们将在对全国生活垃圾焚烧行业烟气中污染物排放水平摸底调查的基础上，研究论证提高相关污染物排放标准的可行性。”
事实上，我国有关垃圾焚烧监测的技术壁垒仍然存在。
2022年4月，生态环境部环境发展中心11位研究员发文指出，生活垃圾焚烧行业二噁英排放强度虽已显著下降，但我国目前仍然通过使用联合国环境规划署工具包推荐的排放因子计算排放量，导致理论计算结果与实际排放可能存在较大偏差，不能及时有效评估减排成效[19]。
未来，“提标”可能长路漫漫。
设备闲置、政府欠费的危机
面对“垃圾围城”，自称“垃圾市长”的陈建华表现最为亮眼。在任广州市市长期间，不仅开工新建了多座焚烧厂和厨余垃圾处理厂，还培育了广州环投集团这一重要的经济增长点。
但并非所有垃圾焚烧企业都像广环投那样顺利，设备闲置、政府欠费带来的危机越来越明显。
据统计数据，我国垃圾焚烧处理能力在2020年、2021年分别增加123,875吨/日、205,320吨/日，到2021年年底达到773,903吨/日[20]。
在垃圾爆发式增长的情况下，部分省市出现了严重超前建设。据统计，浙江、山东、江苏、安徽、河北2022年焚烧处理能力余量将分别高达27,560吨/日、18,185吨/日、15,990吨/日、11,138吨/日、10,233吨/日[21]。
2022年3月，中央生态环境保护督察整改任务第42项指出，“部分新建垃圾焚烧发电厂‘吃不饱’，其中河南省鹤壁市生活垃圾焚烧发电项目实际运行负荷仅50%”。
不止是鹤壁，江苏省、山东省、福建省等地区的垃圾焚烧厂出现了最长达96天的“按生产计划停炉检修”[22]。
“没垃圾可烧才出现了个别炉子长时间‘按生产计划停炉检修’的情况，我们很早就把缺垃圾的情况报送给了市里，但一直还没有解决。”江苏省北部某市一家垃圾焚烧厂的技术人员向《知识分子》透露说。“中西部也有类似的问题，我们厂设计的处理能力是600吨，但实际每天只有350吨。”江西省一位垃圾焚烧厂负责人如是说。
我国垃圾焚烧厂的建设运营一般采取BOT模式，即企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务。合同里，地方政府向焚烧企业承诺垃圾供应量，并设定违约条款，但保底供应量一般会设置得非常低，违约条款也就很难被触发。
不仅如此，企业应收的垃圾处理费、上网点费和电价补贴也有被拖欠的情况。
2022年4月，据研究机构东吴证券发布的一份报告显示，绿色动力、圣元环保、光大环境、三峰环境、旺能环境、伟明环保等8家主要垃圾焚烧品牌面临严重的国补欠费问题，其中龙头企业光大环境被欠费81亿元，国补欠款占净资产的15%，绿色动力被欠费情况更为糟糕，国补欠款占净资产的18%[23]。
“省补1毛5，国补1毛9，我们被欠的主要是国补，国补都是一个省统一的，一家去要很难要到，我感觉国补现在都不是根据欠你多少钱来了，就是国家有一点钱看着分分。”江苏省东部某地一家垃圾焚烧厂的负责人说，“现在如果公司没有钱就只能去融资，比如向小额贷款公司借。”
“欠费这个事情其实常年都有。”上述江西省垃圾焚烧厂负责人表达了相似的观点，“我们就问他们（政府）要嘛，但中西部的地方政府财政也有点困难，如果实在不给钱，我们就只能问集团借钱了。”
早在去年3月，国家发改委等就联合印发了《关于引导加大金融支持力度促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》，提出国补拖欠可以通过申请补贴确权贷款等方式解决，同时，通过核发绿色电力证书方式适当弥补企业分担的利息成本。”
“欠费会影响投资收益率，小的民营企业就撑不住了。目前我了解的欠费主要是国补，这是垃圾焚烧厂收入的一部分，如果垃圾处理费不拖欠，运营应该没问题。”徐海云认为。
但不仅是国补，据民间环保组织芜湖生态在今年8月发起的一份匿名调查结果显示，位于浙江、江苏、安徽、山东、江西等5个省份的11家垃圾焚烧厂不仅被平均拖欠垃圾处理费5.8个月，共拖欠费用6177.45万元，另外还被拖欠省级电价补贴7501万元、国家电价补贴共3亿4081万元。
针对闲置和欠费的现象，刘建国认为：“超前建设的现象说明我们在过去的规划方面还是存在一些不太严谨的地方。但可能在未来焚烧厂也就不会局限于焚烧生活垃圾了，有可能会出现污泥协同处理、医疗垃圾协同处理、工业废物协同处理等等，这样也会增加它的收入，并且解决环境中的问题。”
那么，欠费会影响环保吗？
徐海云认为，“欠费目前还不会影响污染物控制，按照（生态环境）部里的规定，被处罚就意味着焚烧厂差不多要关门了，因为一旦被行政处罚，企业就很难享受环保税收优惠、减免政策。”
但是，企业在环保上“提标”改造的资金压力可能被无限放大。因为“提标”不仅需要企业进行设备改造的一次性投资，远期的运营成本也会提高。
据江苏省生态环境厅2022年6月在《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》编制说明中的测算，仅针对氮氧化物提标，在原有工艺上增加SCR脱硝工艺（选择性催化还原法），需增加一次性投资约800-1200万元/条生产线，以及运行成本17.8-21.6元/吨垃圾。增加PNCR脱硝工艺（脱硝脱硫一体化法），需增加一次性投资约250-300万元/条生产线，以及运行成本6.8-9.0元/吨垃圾。
对于企业而言，如果设备闲置和政府欠费的情况得不到缓解，“提标”的压力可能在经营上被无限放大。
随着各利益相关方对垃圾焚烧风险的深入关注，更安全的焚烧，路在何方？
“垃圾分类是降低焚烧风险的根本措施。厨余垃圾分出后排放的水蒸气下降，可凝结颗粒物排放自然会下降，对健康损害最大的PM2.5自然会减少生成，另外焚烧厂就变成排放干烟气了，干烟气去除重金属、二噁英等污染物的难度会显著下降。”宋国君从技术的角度建议。
刘建国认为：“垃圾分类对焚烧的好处是显而易见的，有毒有害物质比如含汞的温度计，干扰性物质比如厨余垃圾分出后，肯定能从源头减少重金属和二噁英的生成。但废弃物管理要综合考虑经济与环境成本，焚烧、分类都要遵循‘实事求是’、‘适度适量’的原则。”
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