2022年7月2日凌晨，参与海上风电施工的“福景001”起重船在广东阳江附近海域躲避台风“暹芭”时，锚链断裂导致走锚遇险沉没。事故发生时，船上共有30人，后经过海上搜救力量联合搜救，成功救起4名船上人员，搜寻到落水船上人员遗体25具。此次事件给我国海上风电安全生产管理敲响了警钟，同时对加强海上风电交通安全管理提出迫切要求。
海上风电开发与交通用海矛盾日益突出
海上风电建设对交通安全的影响主要表现在四个方面：一是海上风电建设施工运营维护基本采用船舶作业模式，而船舶安全属于海上交通安全范畴。二是海上风电管装、塔台等装置都属于海上设施，海上设施安全属于海上交通安全范畴。三是海上风电建设、运维参与人员均为海上施工作业人员，应当接受海上交通安全技能培训。四是建成后的海上风电场对周边海域海上交通安全构成不同程度影响。
我国海上风电建设进入高速发展阶段。为落实“双碳”目标，我国提出加快构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统，海上风电作为新能源体系的重要组成部分，进入快速发展阶段。2020年，我国海上风电总装机容量达到9吉瓦（1吉瓦=100万千瓦），2021年更是爆发式增长到了27.7吉瓦，占全球的比重由2016年的11%提升到48.4%（见下图），问鼎全球最大的海上风电市场。根据国家能源局《“十四五”可再生能源发展规划》，海上风电将继续保持高速增长态势，“十四五”末，我国海上风电规划总装机容量将超过60吉瓦。根据国家能源部门正在编制的《全国深远海风电发展规划》，我国深远海（距岸65公里以上且水深超过50米的海域）风电总装机容量2035年将达到320吉瓦。
海上风电开发影响海上交通资源利用。“十三五”以来，随着海上风电快速发展，风电场选址由潮间带海域逐步扩展至50米水深以内的近海区域。由于能源部门在制定海上风电规划和推进项目实施过程中，对交通用海考虑不足，挤占交通资源，甚至个别省份为保证海上风电规模，风电场选址在航道、锚地及船舶习惯航路附近，与交通用海冲突日益凸显。《中国风电发展路线图2050》数据显示，我国近海50米水深以内海域可开发风能资源对应总装机容量约500吉瓦。据此粗略估算海上风电场2025年、2050年将占用我国近海50米水深以内海域总面积的4%和20%。该海域是船舶交通密集区，分布着众多港口、航道及习惯航路，海上风电开发与交通用海的矛盾将更加突出。
海上风电建设影响海上交通安全形势稳定。海上风电场水域风能充沛，天气海况多变，施工环境复杂，而海上风电建设需要完成高难度的设备安装、维修等施工作业，具有高风险特征。结合近年来我国海上风电场水域典型交通事故案例分析，较大等级以上的事故多发生于施工船。该类船载员人数多，一旦发生事故往往导致群死群伤，社会影响大。海上风电场作业施工船舶来往众多，交通流复杂，会对周边通航船舶产生一定影响。海上风电机组建成后将成为长期存在的海上构筑物，占用可通航水域，容易导致碰撞事故发生，影响海上交通安全形势稳定。
“十三五”以来全球及中国海上风电累计装机规模变化图
现有海上安全管理体系难以适应
海上风电交通安全法规制度不尽完善。为应对海上风电建设快速发展，部分海事机构陆续发布了辖区海上风电监管规定或办法，如《连云港海事局海上风电海事监管暂行办法》《江苏海事局海上风电通航安全监督管理规定》《福建海事局海上风电场水域交通安全管理办法》《广东海事局海上风电场通航安全监督管理暂行办法》等，从海事监管角度提出船舶、人员、应急搜救等方面管理要求，从保障风电场本质安全角度提出企业安全生产主体责任要求。全国范围内尚未有统一的海上风电交通安全监管规定，海上风电交通安全管理的部门间协同监管机制有待进一步完善。
海上风电施工及运维船舶存在安全隐患。海上风电建设对施工船舶需求大，由于海上风电发展快速，专业施工船远远不能满足市场需求，改装船参与施工较为常见。由于非自航船舶无船员最低配员要求，为降低运行成本及船员配置，改装船舶往往取消自航能力。“福景001”轮便是由二手运输船改装成的无自航能力的起重船。目前参与海上风电运维的船舶主要有交通船、锚艇、拖轮等，专业化风电运维船占比低。实际运行中存在个别船舶超出船舶证书核定范畴作业、载运客货混杂等情况，具有较大安全隐患。另外，随着海上风电场向深远海延伸，现有运维船逐渐难以满足抗风浪、防撞击等安全要求，容易发生险情事故。
监管能力难以适应海上风电场交通安全保障要求。经过多年建设，我国已基本形成由船舶交通管理系统（VTS）、船舶自动识别系统（AIS）、视频监控系统（CCTV）以及安全通信系统等组成的海上交通安全监管体系。由于海上风电场的建设，在部分船舶交通密集水域附近产生大量的后天“障碍物”，对现有监管系统产生严重影响。经现场实船测试，海上风机钢结构塔筒会遮挡VTS系统的雷达信号以及CCTV系统的监控视野，还会对各种电磁信号产生连锁反射和假回波干扰，极易导致海事监管值班人员误判，严重影响正常海事监管工作。此外，由于海上风电快速发展，部分VTS系统还存在一定监控盲区，相关监管系统建设节奏及覆盖范围与海上风电安全监管要求存在不适应不匹配的问题。
适应海上风电场的专业救助装备能力不足。海上风电规模化开发后，场址内通常布置数十台到上百台风机，风电机组间距约500米至1500米。风电场区一旦发生险情，开展救助风险较大，在恶劣海况条件下救助船舶往往难以进入现场，空中救助力量是最有效的人命救助装备。当前交通运输部救助机构在全国沿海仅配有20架直升机，距离“福景001”轮事发海域最近的珠海飞行基地，仅有3架直升机，受航材不足、飞机维修等因素限制，事发时该基地仅可派出1架。香港特区政府飞行服务队现有3架固定翼飞机和9架直升机（均为2019年前后更新换代的高性能机型），在此次事故中通过固定翼飞机与直升机协同作业救起3人。
加强海上风电交通安全管理政策建议
制定全国海上交通资源规划。海上交通安全法明确提出“国务院交通运输主管部门统筹规划和管理海上交通资源”，为加快建设交通强国，构建便捷顺畅、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，建议加强我国海上交通资源规划统筹。在海上风电场规划选址阶段，相关港航、海事机构提前介入，加强与发展改革、能源、自然资源等部门的统筹协调，并积极参与海洋功能区划等国土空间规划制修订工作，合理保障海上交通资源。同时，加快推进《全国沿海航路规划》（2011年）的修编完善工作，进一步明确航路、锚地等公共海上交通资源范围。
建立部际海上风电交通安全管理协同机制。2022年1月召开的全国安全生产电视电话会议指出，海上风电行业安全风险不断涌现，要尽快建立海上风电施工安全运行规则。根据安全生产法、海上交通安全法等有关法律、法规及职责分工，交通运输部门应建立健全与能源主管部门等相关部门的联合执法和监督管理协作机制，进一步细化明确各方监管责任，加强对海上风电场全生命周期安全监管，构建海上风电安全风险分级管控和事故隐患排查治理双重预防机制。
尽快完善海上风电专业施工船相关标准规范。随着海上风电建设快速发展及向深远海逐步推进，海上风电施工船需满足远海、深水、复杂海况条件下的作业要求。参与海上风电施工船舶应适航，船员应适任，船舶不得超载，不得超抗风等级和能见度标准航行。国内海上风电专业施工船建设刚刚起步，建议交通运输部门尽快联合施工、运维、船东等单位开展海上风电施工船相关标准规范制修订工作，推动海上风电专业施工船健康发展。
明确海上风电场交通安全保障设施建设要求。建议海事机构研究明确海上风电场交通安全保障设施建设要求。依托海上风电场塔筒、升压平台等基础设施补点建设雷达、监控摄像机等感知设备，提高安全监管系统覆盖范围。根据安全生产法相关要求，生产经营建设项目的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。海上交通安全保障设施建设费用应当纳入海上风电场建设投资概算。
进一步加强海上监管搜救能力建设。《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》提出，到2035年要基本建成陆海空天立体协同的交通安全监管和救助体系，交通安全水平达到世界前列，这对海上监管搜救能力建设提出更高要求。海上风电场通常选址在风能丰富的无遮蔽海域，通航环境相对恶劣，对监管搜救装备能力要求高，需加大空中搜救力量配置规模，提升装备性能。港口建设费取消后，国家发展改革委暂停了《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划（2021—2035年）》报国务院审批程序，建议继续推动报批工作，尽快建立水上安全建设资金渠道。
