“双碳”背景下，电力行业进入了“能源转型期”“改革深化期”“新型系统构建期”三期叠加的新阶段。电价改革是电力体制改革的核心内容，科学合理的电价机制能够促进新能源对煤电的安全可靠替代，提升电网的安全供应能力和对新能源的灵活消纳能力，推动电力成本在市场主体之间公平负担，推动各类市场主体共同为系统安全稳定运行作出贡献，对加快构建新型电力系统、保障电力系统安全稳定经济运行具有重要意义。
两部制电价问题一直是我国电价改革的重要内容，科学的两部制电价机制有利于合理分割纵向产业链上电力发输配售各环节电价空间，科学确定横向发电侧不同类型电源的定价水平比例关系，优化电力资源配置，促进电力行业低碳转型和高质量发展。两部制电价机制设计，需要正确处理好国家与电力企业、电力企业与用户、宏观与微观、计划与市场之间的关系。否则，可能迟滞电力行业的低碳转型。
国内外两部制电价实践经验分析
两部制电价分为基本电价和电量电价。其中，基本电价是固定费用，主要与用户变压器容量或最大需求量挂钩；电量电价是根据用户实际用电量计算的电价。两部制电价一方面可以保证电网企业收回成本，激励电网企业投资；另一方面能够引导用户合理报装容量和科学用电，避免电力投资浪费，节约用电成本，提高电力基础设施的利用效率和经济性。
国外两部制电价模式与启示
很多发达国家和地区采用了两部制或多部制电价机制，其中美国主要实行三部制电价，法国、日本等国家多采用两部制电价。
1.美国模式
美国将用户分为居民用户、工商业用户、照明用电和其他用户。其中居民用户实行两部制电价，其他三类用户实行三部制电价。两部制电价由月固定电价和电量电价构成，三部制电价是在两部制电价基础上增加容量电价。月固定费用不以容量价格和电量价格为基础，仅与固定成本相关，用于收回电力企业的营业成本。美国各州的月固定费用存在较大差异，在16.01至206.83美元之间。此外，美国各州电力公司还会采用不同的辅助性电价政策，多种电价形式灵活运用、合理搭配。
2.法国模式
法国电价以需求为主、电压等级为辅，其电价分为蓝色电价、黄色电价和绿色电价三大类，不同电价的选择由容量大小决定，用户可以根据自身需求特点自由选择。法国三大类电价均实行两部制电价，由基本电价和电量电价构成。其中，绿色电价按照负荷利用小时数和用电季节的差异分设不同的电价水平，以激励和引导用户合理用电。
3.日本模式
日本将用户分为商业用户、中压用户、高压用户，同时根据不同季节和电压设定了不同的容量电价和电量电价，且夏季的电量电价高于其他季节。区分季节对用电负荷的削峰填谷有一定作用，可以改善电力系统运行特性，保障电网运行安全。划分电压等级可以让用户自行选择电压段，对不同电压段用户执行不同电价可以促进用户科学、理性用电。
美法日三国电价共同点：一是两部制电价的实施范围不局限于大工业用户，居民和商业用户也适用；二是两部制电价通常配合其他电价制度共同使用，如峰谷电价、季节性电价、节能减排电价等；三是考虑不同电压等级，匹配不同类型用户的需求特性。
国内两部制电价先进做法总结
对山东、上海、安徽、深圳、香港等地两部制电价制度进行梳理分析后发现，尽管各地存在一定区别，但均以促进节能减排、削峰填谷、降低供应压力等为主要目标。
1.更灵活的输配电价形式
山东省在2022年1月率先采取输配电价分时制度，为终端用户提供清晰的价格信号，引导用户错峰用电。从2023年1月起，山东推动建立更加符合市场供需关系的分时电价政策，分季节确定电网企业代理购电峰平谷时段、时长和峰平谷比例系数，拉大峰谷价差，引导用户错峰用电，提高电力资源利用效率，使输配电价更灵活地适应电力市场。
2.更完善的分时电价制度
安徽、上海两地在采取日峰谷分时电价的同时划分高峰季节，提升相应季节峰期电价，实现削峰填谷的作用。同时，安徽省实施需求侧响应电价，鼓励用户参与需求响应，缓解电力供应及清洁能源消纳困难。
3.更公平负担的电价构成
深圳和香港体现出更公平负担的电价构成，两地电价制度具有一定相似性：一是在电价目录分类上，均将非居民用电区分为普通用电、大量用电和高需求用电。二是均对大量用电和高需求用电执行两部制电价，覆盖范围为101千伏安及以上的所有非居民用户。内地其他地区仅对大工业实行两部制电价。深港两地两部制电价兼顾的侧重点又有所不同：一是由于电力体制不同以及内地已取消工商业目录销售电价，深圳对大量、高需求用电的输配电价执行两部制电价，香港则对大量、高需求用电的销售电价执行两部制电价；二是深圳基本电费可按标准自行选择按合同最大需量或实际最大需量计算，香港基本电费以用户实际需求量大小申请确定，同时设定了最低消费标准；三是深圳仅对电量电价设立了梯级递减电价，香港需量电价、电量电价均设立了梯级递减电价；四是深圳仅在电量电价上设计了峰谷电价标准，香港需量电价、电量电价均引入了峰谷电价机制；五是深圳设立了电压等级电价且电压等级类别较为细致，更体现公平合理负担原则，香港则不区分电压等级执行统一收费标准。
新型电力系统下两部制电价面临的问题分析
2022年8月，国家发展改革委价格司发布《关于推动工商业用户公平负担电价交叉补贴、理顺输配电价结构的工作指引》和《关于分电压等级核定省级输配电网容（需）量电价、优化电价形式的工作指引》（以下简称“两个指引”），进一步明确了两部制电价按照“科学切分、合理核定、平稳过渡”的总体思路，分电压等级核定容（需）量电价，优化两部制电价结构和水平。首先，在成本监审基础上，核定分电压等级两部制电价准许收入；其次，按照电网折旧费和修理费合计占总成本的比例，计算分电压等级容（需）量电价准许收入；再次，根据预测执行容量电价用户的计费容量来计算容量电价，需量电价按容量电价的1.6倍确定；最后，计算电量电价准许收入和分电压等级用户的电量电价。
但是，在新型电力系统建设背景下，两部制输配电价在执行范围、核定标准等方面仍有待进一步完善，具体表现在：
1.以用户专用变压器容量大小作为是否执行两部制输配电价的判断依据可能已不适应新形势要求。目前，部分地区电网企业收取两部制输配电价的依据是变压器产权属性和容量大小。随着社会经济多样化发展，业扩界面的延伸和供电服务的升级，按变压器产权属性作为执行两部制电价的必要条件，容易出现“大马拉小车”的情况，难以适应新形势要求，不符合国家政策导向。
2.最大需量基本电价政策有待完善。国家发展改革委于2018年发文取消了按照变压器容量总和40%作为最大需量缴纳基本电费的最低收费标准规则，对电网生产经营发展影响较大。一方面，电力用户没有动力报装合适的变压器，造成电力系统资源浪费；另一方面，电网投资规模随之增大，但电量电费和基本电费减少，恐将长期影响电网企业固定成本回收及后续电网投资。
3.工商业分类电价水平存在“倒挂”问题。近年来，为落实国家发展改革委降低一般工商业电价10%的工作部署，各地连续多次降低一般工商业电价，使得部分地区降价后一般工商业电价与大工业电价存在“倒挂”现象。这不利于引导社会资本投资，容易造成用户倾向于由电网企业绕过产权红线投资到低压侧，相应增加电网投资规模，影响全社会电价水平。
4.容量电价和需量电价确定依据不够明确。“两个指引”中“需量电价按容量电价的1.6倍确定”的规定为容量和需量电价制定提供了参考，但对不同地区差异性考虑不够充分，可能导致执行容量电价和执行需量电价的用户规模失衡，难以发挥两部制电价的政策效果。
适应新型电力系统建设的两部制输配电价对策建议
1.影响因素
内部因素是电网企业能够自主决定的，包括供电成本、资产结构引起的电价成本分摊方法，以及容量电价、电量电价等各个类型的电价组合方式等。外部因素是电网企业无法决定的，且受制于外部环境，如用户因素、政策因素、资源因素等。
2.遵循原则和基本思路
新型电力系统具有清洁低碳、安全可控、灵活高效、智能友好、开放互动等特征，需要构建科学合理的电价机制，以提升电网安全可靠供应能力及对可再生能源的灵活消纳能力。适应新型电力系统建设的两部制输配电价优化思路应以“两个指引”为参考依据，结合国内、国际先进经验做法，聚焦现行两部制电价制度存在的问题和影响因素，遵循科学合理、平衡持续、公平负担的原则，形成电价执行范围精准合理、电价核定方法科学可行、电价水平影响可控的两部制电价方案。科学合理原则，即制定的电价要覆盖成本、保障投资回收，同时满足实体经济运行需求；平衡持续原则，即电价要在补偿电网投资、建设、运营全过程成本和满足电力用户合理承受能力之间获取平衡，从长远来看更有利于社会的健康发展；公平负担原则，即科学合理核算各类用户电价成本，以成本为基准进行电价核定，并通过电价机制得以实现。具体而言：
一是完善两部制输配电价执行范围。新型电力系统建设背景下，电网企业的业务界面不断延伸和供电服务持续升级，需要进一步完善两部制输配电价的执行范围，可以考虑的因素主要包括用户类型、电压等级、报装容量、用电需求量的大小等。
二是优化容（需）量电价核定方法。在“两个指引”的基础上，按照“科学切分、合理核定、平稳过渡”的总体思路，考虑不同行业的用电特性，进一步优化容（需）量电价核定方法、实际最大需量计费的执行细则、容量电价和需量电价的比例关系等，特别是新型电力系统建设背景下，分布式能源的规模发展会影响到电网投资固定成本的回收和电价成本的公平负担。
三是测算两部制输配电价水平及影响。基于两部制输配电价执行范围和容（需）量电价核定方法，以电网实际数据为基础并考虑新型电力系统发展趋势，定量测算两部制电价的理论水平以及考虑居民、农业交叉补贴调整的价格水平，进而以实际电量为基准，分析两部制输配电价水平对电网企业输配电实际收入平衡及经营效益的影响程度，作为两部制输配电价方案持续优化的导向。
两部制输配电价优化对策
1.以用电需求量大小作为是否申请执行两部制输配电价的判别依据
针对现行以变压器产权属性+容量大小作为是否执行两部制输配电价的判别依据可能导致的问题，应遵循“公平负担”原则，锚定两部制电价的经济学内涵，以用电量、最大需量大小作为是否执行两部制输配电价的判别依据。以深圳为例，可针对用电量超过20000千瓦时（不少于100千伏安）、需求量不少于3000千伏安的执行两部制输配电价，按最大需量计收基本电费。一方面，避免电网企业接收用户资产导致的变压器产权变更造成电费减收；另一方面，规范和约束变电容量规划投资行为，提高电网投资精准化水平。
2.引入负载率因素完善最大需量基本电价政策
针对现行最大需量基本电价核定办法中不再执行“按变压器容量总和40%核定最大需量”的要求所导致的问题，遵循“科学合理”和“平衡持续”原则，引入负载率因素反映不同行业用电特性，细化完善实际最大需量计费的执行规则，如对于部分特殊行业（机场、地铁等）可按照实际最大需量计收基本电费，不受40%的约束；对于变压器负载率过低的用户根据负载率均值设置不同的基本电费收费标准，形成最大需量约束等。一方面，合理引导用户报装与实际生产力相匹配的变压器容量，避免资源浪费；另一方面，减少对电网企业基本电费规模的冲击，保障电网企业可持续投资能力。
3.基于成本效率修正“电价倒挂”问题
针对单一制一般工商业电价与两部制大工业电价“倒挂”问题，遵循“科学合理”和“公平负担”原则，引入成本效率反映不同电压等级、不同类型用户的真实用电效率和供电成本，在农业和居民交叉补贴规模基础上，核定单一制和两部制工商业用户间的交叉补贴水平，制定考虑总交叉补贴的各电压等级、各用户类型电价水平，修正“电价倒挂”问题。一方面，引导和规范用户的用电行为和社会资本投资，提升资源配置效率；另一方面，反映电网企业真实供电成本，降低电网企业经营风险。
4.分析容量电价和需量电价的经济临界点，完善容（需）量电价比例
基于国家发展改革委“两个指引”对于容量电价和需量电价的核定要求，以用户实际电量情况为依据，定量测算容量电价和需量电价的经济临界点（执行容量电价和需量电价的用户电费相等时容量电价和需量电价的比例关系），进而结合未来执行容量电价和需量电价用户的预测规模，研究在“两个指引”中“需量电价按容量电价的1.6倍确定”的基础上，进一步提出考虑地区差异性的容量电价和需量电价的合理比例区间。一方面，为政策制定更加贴近实际、降低政策执行风险提供支撑；另一方面，为我国两部制电价政策的持续完善提供参考借鉴。
5.探索两部制输配电价套餐体系，满足用户多元化需求
新型电力系统建设背景下，源网荷储互动响应能力不断强化，用户负荷特性呈现更加多样化的特征。为进一步适应这一变化，可借鉴国外相关实践经验，结合我国分时电价、峰谷电价、阶梯电价等现行电价机制，探索适合地区经济发展特征的两部制输配电价套餐体系，如高基本电价+低电量电价、低基本电价+高电量电价、分时基本电价+分时电量电价、高可靠性电价等形式。一方面，满足用户多元化用电需求，降低用户用电成本；另一方面，拓展电网企业增值服务业务类型，丰富电网调节用电负荷的手段，提升电网投资和运行效率效益。
