3月15日，生态环境部印发了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（下称《配额方案》）。目前纳入全国碳市场管控的只有发电一个行业，因此该方案即为全国碳市场第二履约周期运行的基准。
全国碳市场第二个履约期覆盖2021年和2022年两年的碳排放，纳入全国碳管控的企业需在2023年12月31日前完成这两年的履约。履约是指控排企业在截止日前，提交不少于其自身实际排放量的碳排放配额。
主管部门依据《配额方案》给控排企业发放配额。效率高、单位排放少的企业获得的配额会多于其实际排放量；反之，企业获得的配额少于其实际排放量。配额盈余的企业可在碳市场销售其配额，有缺口的企业则需购买配额，方可完成履约。
《配额方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程。同时，配额发放收紧的趋势得以确认。金融信息服务商路孚特根据该方案测算，相较第一履约周期（2019—2020年），2021年和2022年的配额发放基准分别下调了6.3%和6.8%。
第二个履约期（2021、2022年度）配额分配方案基本延续第一个履约期（2019—2020年）的总体框架，配额分配的总体思路不变、覆盖主体范围不变、相关工作流程基本不变。
在具体的政策条款上，以下三处新内容值得关注：
1、 实行配额年度管理。区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值、两年合并履约的做法，2021、2022年度采用不同的配额分配基准值。基于上年实际排放情况确定第二年基准值，使基准值更加符合行业实际情况。2021、2022年度分别发放配额、开展履约。
2、 首次引入平衡值。2020年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据低10%左右，使得2021、2022年基准值在数值上与2019—2020年相比存在较大差异。为便于社会各界理解，《配额方案》引入了平衡值。平衡值是各类机组供电、供热碳排放配额量与其经核查排放量（应清缴配额量）平衡时对应的碳排放强度值，是制定供电、供热基准值的重要参考依据。
3、 新增灵活履约机制及个性化纾困机制。考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，增加可预支2023年度配额的灵活机制。即对配额缺口率在10%以上（含）的企业，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。此外，对承担重大民生保障任务的企业，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。
在这三个操作细则之外，还有三个新的政策方向值得关注：
1、全国碳市场政策管理提级，部门间协调增强。在生态环境部此次的通知里，有一句话值得注意——“经碳达峰碳中和工作领导小组同意”，印发《配额方案》。此前生态环境部发布全国碳市场相关政策时，未有此类语句。碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议于2021年5月26日召开，组长为时任副总理韩正，成员包含国家发改委、生态环境部等多个部委。从近期全国碳市场政策制定的流程来看，全国碳市场发布的重要政策需上报碳达峰碳中和工作领导小组审批。这意味着全国碳市场的政策制定更加谨慎，且部委之间的协同沟通有所加强。
2、全国碳市场保证数据质量，夯实数据基础的决心坚定。与第一履约期相比，《配额方案》的发布时间更晚。生态环境部相关负责人对此解释是，方案测算需要建立在准确可靠的数据基础上。2021和2022年全国碳市场处于发展初期，碳排放核算核查水平以及数据质量监管能力还有待提升，特别是由于实测燃煤元素碳含量的机组比例变化较大，碳排放数据存在一定不确定性，因此编制方案的时间变长。
碳达峰碳中和工作领导小组此前多次强调要提高碳市场数据质量。领导小组办公室曾于2021年8月成立碳排放统计核算工作组，负责组织协调全国及各地区、各行业碳排放统计核算等工作。该工作组由国家发改委资源节约和环境保护司、国家统计局能源统计司负责人共同担任组长，成员单位包括科技部、工业和信息化部等18个部委和中国煤炭工业协会等6个行业协会。
3、平稳是全国碳市场近期的基调，意在既保障市场运行，又不给企业增加过多负担。《配额方案》延续了上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制，更重要的是，还新增了前文提及的灵活履约机制及个性化纾困机制。这些措施既保证了收紧配额发放的政策落地，也使得有缺口的企业能更从容地参与碳市场。
总的来说，方案出台后，第二履约周期的政策基调就已确定。不过，还有一个小口子没有封上，即第一个履约周期余下的、未交易的配额该如何处置？《配额方案》称，全国碳市场发电行业2019—2020 年度配额结转相关规定另行发布。
