过去一年，我国自动驾驶相关政策法规建设取得阶段性进展，给自动驾驶示范应用提供了有力支撑。北京、广州、深圳、武汉、重庆、长沙等地，在政策的支持下，陆续探索了自动驾驶无人化商业实践，进展喜人。比如，3月15日，国家智能网联汽车（武汉）测试示范区发布2022年年度报告，显示武汉示范区已在全国首次实现跨区通行。而在北京市高级别自动驾驶示范区，“主驾无人”车已经率先上路运营……
虽然初显成效，但从总体来看，自动驾驶示范应用仍处于点状示范阶段，而真正的大规模商业化应用需要的是连点成片，以及为此需要尽快完善一系列的法律标准。在今年全国两会期间，全国政协委员、交通运输部科学研究院副院长兼总工程师王先进指出：“当前，我国自动驾驶还处在点状示范阶段，亟须连点成片适应真实场景需求。”他认为，尽管相关示范区建设进展不断加速，但相关法律法规缺失、车内无安全员的应用缺乏法律认可、各地自动驾驶管理标准规范不一无法互认等现实问题亟须解决。而这些，都限制了连点成片的实现。
“各自为政”特征明显
“统一”时机基本成熟
在蓬勃发展的智能网联或自动驾驶示范区建设中，热度飙升是表象，“各自为政”是内在特征，具体表现为：在一个城市取得的牌照无法在其他地区使用，各地的管理规则也有差异。
“小马智行已在北京、上海、广州、深圳四地设立了技术研发中心，开展L4级自动驾驶车辆测试，也获得了多个不同城市颁发的乘用车道路测试、示范应用、自动驾驶无人化高速测试、商业化测试等许可，以及重卡的道路测试、高速测试等许可。”小马智行相关负责人向《中国汽车报》记者透露的情况，并非孤例，而是很多参与测试的企业都遇到的现实状况，即因为各地制定的标准不一，测试认证不互通，参加测试的企业需要在不同城市申请测试许可。
尽管各地是结合自己的实际情况建立的相关标准及规范，但其中的相关建设重点和政策支持重点却并不相同。
北京示范区建设更加侧重数据管理，其中示范区数据安全管理制度规划了一整套覆盖收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等数据全生命周期的实施细则和实践指南，可指导和帮助示范区内参加测试的自动驾驶相关企业做好数据合规工作。其中，数据安全管理办法是总则性的数据安全管理要求，旨在划清数据安全合规底线，寻找数据应用发展与安全保障的最佳平衡点。与之相配套的实施细则和实践指南通过探索数据安全采集、应急处置、告知同意、安全能力评估等管理机制，协助指导和规范企业数据处理活动。
武汉示范区着重推动跨区运行，武汉市第四、五批智能网联汽车测试道路开放后，推动了武汉“大汉阳”片区的自动驾驶商业场景连片发展。截至2022年12月，武汉示范区分16次累计向包括东风、百度、小米等18家智能网联汽车企业发放了256张自动驾驶测试及应用牌照，累计测试总里程突破270万公里，自动驾驶里程占比93%，超253万公里。
无锡示范区则将车路协同基础设施纳入道路建设工程范畴，鼓励和支持智能网联汽车在智慧交通、城市管理、行业服务等领域率先应用。目前在建道路工程已经综合考虑了车路协同基础设施的部署，后续无锡重要道路的新改扩建工程将全面增加车路协同基础设施建设内容。
记者在采访中了解到，目前国内有数10个智能网联汽车示范区，但从基本规则的制定到发展重点，都是各自确立。除极少数个别区域外，国内智能网联汽车示范区并没有相关的测试认证互通机制，参与测试的企业必须在当地获得相关的测试许可，跨地区则无法使用。
此外，在智能网联测试示范区建设中，由于没有统一标准，各地测试场的建设水平差异也较大。有的智能网联汽车测试场地是由原有传统测试场地升级改造而来，高速公路、城市道路、坡道、隧道和S形弯道等场景难以满足智能网联汽车测试条件，甚至一些新建测试场也存在这样的问题。除了硬件基础设施的差异之外，各地智能网联汽车测试场的软件水平也参差不齐，技术人员配备、数据平台搭建、仿真平台搭建等方面存在较大差异，由此导致测试服务能力高低不一。在种种条件限制下，不仅让企业背负巨大的测试成本，而且测试工作也出现了低水平的重复现象，造成了极大的资源浪费。
“只有打破这些瓶颈，扬长补短，才能推动智能网联示范区规范快速发展。”清华大学苏州汽车研究院院长助理、智能网联中心主任戴一凡在接受《中国汽车报》记者采访时表示，要打破僵局，一方面，要在车路协同等技术路线、管理规范等方面逐步形成共识；另一方面，要客观分析存在问题的原因，不同地区管理政策的差别，也是与其技术路线和投资理念有关。比如有的地方之所以在车路协同等方面进展缓慢，其中原因之一是很多地方示范区的道路基础设施建设难度较大、成本过高，而且投资回报周期较长。对于智能网联基础设施认知的不同导致了管理制度的侧重点不同，形成了各地客观上的差异。
“客观而言，目前对各地智能网联示范区进行统一建设规范、统一管理制度、统一目标考核的时机基本已经成熟。”北方大数据与人工智能研究院研究员曾文翔在接受《中国汽车报》记者采访时表示，在实际工作中可以分步实施上述“三个统一”，即可以配合京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略区域，率先在这些区域内进行统一管理，取得经验，逐步推广，再形成国家层面的统一、细致的管理规范。
对此，戴一凡表示认同。“我国自动驾驶示范区建设发展基础良好，但必须有针对性地去补短板，才能加快发展。”戴一凡认为，分步走也可以从领域开始，如针对技术性基础工作，组织区域性或联盟性的技术攻关，攻克路侧设施、云平台、智能化等关键核心技术，加速车端与路侧的技术发展，破除地方对基础设施建设的技术难题和投资的后顾之忧。技术上统一了，管理制度上的统一就会水到渠成。同时，在国家层面统一的制度建设中，不仅要包括技术目标和建设目标，还应包括对示范区进行测试、评价、认证、考核的指标，以此去推动示范区建设的规范统一。
跨省市区互认越拖越难
应强化统筹加速破解
“统一”还要体现在将既有的成熟经验进行复制，比如标准的跨省市区互认。在王先进看来，各地的自动驾驶管理标准规范不一致，没有形成跨省市区互认，使相关企业在合规探索规模化商业应用、降低运营成本、建立国际化竞争优势等方面面临一定阻碍。
其实，这一现象仍是备受关注的行业发展瓶颈。据不完全统计，近年来，全国有近30个省市区发布道路测试实施细则，地方指定的智能网联汽车道路测试路段里程不断增加，16个省20多个城市建设了智能网联汽车封闭测试场。但是，除了少数城市及区域，相当一部分智能网联示范区存在认证互通难问题。
“不能认证互通的情况下，企业要付出更多的时间和物力成本。”曾文翔表示，一家自动驾驶企业要在不同的地区参加测试，需要到不同的地区去申请，以及进行必要的考核，才能拿到当地的许可牌照。其实各地的申请及考核方式大同小异，重复申请及考核增加了企业的消耗和时间成本。
“目前，国内智能网联汽车示范区建设趋势向好，个别地区认证互通已有先例，关键是全国统一的认证互通尚未实现。”中国生产力促进中心协会常务副秘书长王羽认为，认证互通难的原因之一，是建设之初并没有统一的基础规划和标准，所以前期建设中各地按照各自的标准建设，客观上形成了很多硬件和软件方面的差异。同时，认证互通需要有国家主管部门来牵头推进实施，也要有国家层面的基础标准，而现实是全国20多家智能网联汽车示范区认证互通缺乏统一部署、联络和协调。
在王羽看来，如果现在再来推行认证互通，就需要有融合和过渡期。“认证互通的难度将随着时间的推移越来越大。”他认为，尽管中国汽车工程学会等行业组织已经制定了一些智能网联汽车测试场地建设指南，但指南在各地的推行需要时间，当前急需更为强有力的机构来牵头组织协调推动国内智能网联汽车测试示范区形成全国认证互通的机制并进行实施。
“认证互通难的原因，也包括各地管理思路的不同。”戴一凡强调，相关地方要打破封闭思维，调整管理思路，向取得共识看齐。有关企业也要认清大局，不能把眼光只盯在自己眼前的目标市场上。此外，从政策到法规，都缺乏相关的依据。他建议，第一步，先在一定的区域内进行认证互通，简化流程；第二步逐步推行到全国，这样对于行业、企业来说，都是最稳妥的做法。
在区域性的认证互通方面，已经有地方做出了尝试。2019年9月，长三角三省一市签定《长江三角洲区域智能网联汽车道路测试互认合作协议》，由此拉开了区域内智能网联汽车道路测试的数据共享与测试结果互认的帷幕。目前，在苏州、无锡的智能网联示范区建设中，上海研究机构深度参与其中；在上海的智能网联汽车开放道路上，经常能看到协议内其他地区的测试车辆，这加快了智能网联汽车的技术研发进程，促进了自动驾驶示范区的建设。
随后，2021年，北京自动驾驶高级别示范区颁布新政，允许已在外地获得同等示范许可的智能网联汽车，在经“三同”（同一车型、同一硬件、同一软件）认定情况下，经专家评审后即可获得北京示范区测试许可。这大幅降低了车企测试成本，提高了效率。从北京示范区的经验看，推动智能网联汽车测试互认完全可行。
“加速破解认证互通难，需要强化一系列统筹协同的工作。”在王羽看来，要加强组织协调，着重推动认证互通。有关主管部门可以指定牵头单位，协同国内的智能网联示范区，共同实施和践行认证互通这一工作；要从技术层面形成整个智能网联示范区的基本标准和等级评价以及优化规范，同时对智能网联示范区进行全国的摸底和评价，以利于有针对性地制定实施方案；要在工作层面推动各个测试示范区的发展和完善，可以选取比较典型的几个示范区作为基本样板，进一步形成示范区的认证互通统一标准和模板，并进行推广；要建立人才服务体系，对相关人才进行统一认证，由这支人才队伍按照标准化要求开展具体认证互通工作，如同信息安全工程师的资质一样。这样可以保证人员的基础素质、基础认识，在标准执行上能够达到一致性；还要共同制定相关的统一规范，有利于认证互通更顺利地实施。
“推动认证互通还需要制定相关的标准和方案。”戴一凡认为，要对测试场的场景、场地能力等指标进行标准化，这是推动认证互通的基础。另外，希望各地测试场之间可以考虑形成技术联盟，有利于保证各地和各企业的利益，形成让大家共同承担责任、共享利益的机制，这也是解决问题的关键。
“无安全员”缺乏依据
立法工作也可由点及面
自动驾驶快速发展也带来了新课题，这给各地自动驾驶发展提出了新考验，也是后期连点成片急需解决的问题。比如目前，“主驾无人”“无安全员”的自动驾驶车辆已经出现在多地的自动驾驶示范区，但现行政策对于车内无安全员的自动驾驶应用缺乏法律认可。
东方证券分析师覃筱鹏告诉记者，“主驾无人”“无安全员”在示范区内符合审批规范和政策要求，但的确没有法律依据，需要完善自动驾驶及相关测试的法律法规，来支持或对这一现象进行规范。其实，这一现象的背后，主要还是人们担心涉及自动驾驶事故的责任认定问题，到目前为止，无论是地方层面还是国家层面，都还没有明确的自动驾驶事故责任认定规范，这既给自动驾驶的发展带来了不确定性，也给示范区建设增添了困惑。而我国多个地区的智能网联示范区正处于快速发展的上升期，立法条件基本成熟，十分有必要出台相关法律法规来规范和助力行业发展。
相对于我国自动驾驶事故责任认定，国外已经有多个国家在立法方面出台了法规。“欧美方面的相关立法大同小异，原则上都将自动驾驶的主要事故责任归于车企，依据是从技术角度考虑的。”北京盈科律师事务所律师任传智说。
“国内暂无全国性的自动驾驶立法，目前北京、上海、重庆、福州等已经发布自动驾驶汽车测试指南，从中可以看到，就目前的测试阶段而言，中国自动驾驶发生事故由车内安全员承担主要责任，因此行业意见认为还是应该具体情况具体分析，不能一概而论。”曾文翔表示，随着自动驾驶级别的不断提升，安全员是“去”还是“留”、有无安全员的情况下一旦发生事故如何分情况认定，迫切需要全国性的立法来解决。法规建设并不一定要等到条件完全具备才进行，任何法律法规都是在实践中不断完善的，因此，根据当前实际情况出台国家层面的自动驾驶相关法规时机已经成熟。
戴一凡认为，推动立法，包括地方层面的先行先试是必要的，比完全没有任何依据更有意义，正如当初智能网联示范测试牌照的发放并无统一标准，但目前各地基本有了一定之规一样，立法也可以由点及面，逐步升级，先从地方开始，最终形成国家层面的法律法规。
商业化推广任重道远
多方协同是根本保障
自动驾驶的发展最终是要实现商业化落地，无论是示范区建设，还是全国性的统一规划，都将是自动驾驶商业化应用的保障。
王羽强调，自动驾驶标准与法规建设，是商业化的基础。他告诉记者，商业化首先要有标准化的基础，不管智能网联示范区发展到什么阶段，只要有了标准体系，自动驾驶示范区发展及商业化落地才会越走越顺畅。
“从智能网联示范区建设看，应抓住当前的政策、技术、市场机遇，完善一系列标准、政策、法规、技术要素，走出一条与发达国家不一样的自动驾驶商业化中国道路。”曾文翔表示，车路云协同发展的技术模式、政策法规标准并重的管理模式，不仅可支撑我国自动驾驶示范及产业发展，也将培育出新的业态、新的商业化模式。
虽然商业化落地仍有很多困境，但戴一凡仍充满信心：一方面，随着智能网联示范的深入，车路协同已经成为具有中国特色、推广自动驾驶发展的路径，会有越来越多的企业据此去发展自动驾驶技术及产品；另一方面，现在很多路测系统的成本相对较高，投资回报周期相对较长，这是导致自动驾驶商业化落地难的原因之一。但这将随着自动驾驶相关技术不断成熟、大规模商业化进程提速、成本的进一步降低而得以解决。“较为理想的情况是，有先进可靠的道路基础设施，就可以降低智能网联车辆车端的配置成本，由此走通自动驾驶的商业化之路。”戴一凡认为。
