从3亿千瓦到11亿千瓦，十年间，我国可再生能源装机规模大幅增长，发电量占比稳步提升，水电、风电、光伏发电、生物质发电的装机规模均稳居世界第一，风电光伏并网装机合计6.7亿千瓦，是2012年的近90倍。
回顾过去十年，可再生能源经历了从政策扶持到市场驱动的过程，从注重建设规模到“建与用”并重的跨越式发展，形成了较为完备的技术产业体系。
十年间，市场机制在可再生能源开发与利用中的作用凸显。在平价阶段，以电价补贴为核心的激励政策退出，可再生能源电力消纳保障机制初步建立，可再生能源开发建设管理由规模控制转向消纳责任引导。随着可再生能源成为新增电源主体，参与市场成为必然趋势，可再生能源的环境价值需要通过市场机制进一步体现。
大力发展可再生能源是我国实现碳达峰、碳中和目标的重要支撑。展望未来，我国可再生能源将进入高质量跃升发展新阶段，巩固提升可再生能源产业核心竞争力，加快构建新型电力系统，促进可再生能源大规模、高比例、市场化、高质量发展，将成为建设清洁低碳、安全高效的能源体系的重要内容。
进入21世纪以来，经历了二十多年快速发展的中国可再生能源，无论是市场规模、制造能力、技术实力还是全球影响力，均取得了举世瞩目的巨大成就。以水电开发为例，截至2021年底，全国水电累计并网容量已达到3.91亿千瓦，约占全国发电总装机的17.7%，发电量1.34万亿千瓦时，约占全国发电量的15.7%。在三峡工程建设之前，我国能制造的水轮发电机组最大单机容量只有30万—40万千瓦，而在三峡工程完工之后，我国在2001年先后开工建造的小湾、龙滩电站的水轮发电机组单机容量就达到了70万千瓦。之后，又开工了单机容量77万千瓦的溪洛渡电站，世界首台单机80万千瓦的向家坝水电站和单机容量达100万千瓦的白鹤滩水电站。截至目前，我国还参与建造了约320座海外水电站，总装机超过8100万千瓦，绝大部分装备都来自国内制造，业务遍及140多个国家和地区，已成为全球水电开发领域的引领者。
再以风电开发为例，截至2021年底，我国风电累计装机容量超3.4亿千瓦。同时，风电全产业链已基本实现国产化，产业集中度不断提高，风电设备自主研发水平和制造水平持续上升，目前已能自主制造5兆瓦以上的陆上风机和12兆瓦的海上风机，且在不断推出可靠性高、电网友好、场景适应性强的机组，在智慧感知、智慧诊断、智慧协同方面正在实现智能化全面升级，为全球风电技术进步和装备成本下降奠定了基础。2021年，中国向海外出口风电机组886台，容量为3268兆瓦，同比上涨175.2%；至2021年底，中国风电整机制造企业已出口的风电机组共计3614台，累计容量达到9642兆瓦。
此外，我国太阳能产业发展也是一大亮点。截至2021年底，我国太阳能发电累计装机已突破3亿千瓦，占我国全部发电装机的12.9%。同时，在市场快速发展的推动下，我国已建立起上下游一体化、自主完备的光伏产业链，生产能力已跃居全球首位。2021年，我国多晶硅的产量已增长到50.5万吨，光伏电池的产量高达23吉瓦。从关键材料来看，2012—2021年这十年，我国多晶硅产量提升了6倍多，在全球市场的占有率也从30%提升到78.4%以上。
在可再生能源快速发展过程中，我国出台的各种支持政策发挥了积极作用，其中许多成功的经验值得分析和总结。从政策演变的过程来看，我国对推动可再生能源实现规模化发展的初心从未发生变化；对实现清洁能源逐步替代传统能源的总目标从未发生变化；对支持可再生能源产业尽快做大、做强的努力从未发生变化；对发挥政府引导与市场灵活性配置资源相结合共同促进可再生能源持续健康发展的理念从未发生变化。
把过去可再生能源发展的二十年分成不同阶段来分别研究，不难发现，在不同的发展阶段，我国的可再生能源政策目标、具体路线和措施也呈现出明显的差异，究其原因，主要是不同发展阶段可再生能源发展面临的主要矛盾是不同的，因此相关政策也必然在具体目标、实现路线和措施方面做出相应调整，这也恰恰说明了我们的政策制定工作具有实事求是和灵活性的特征。
本文将重点对过去二十年我国可再生能源的发展历程进行回顾，并对不同发展阶段我国可再生能源政策的变化和特征进行归纳总结，同时对未来政策发展方向进行展望。
规模化推进阶段
（2001-2010）
规模化推进阶段主要是指2001年到2010年这十年，即“十五”规划和“十一五”规划实施阶段。这期间我国经济呈现高速增长，同时能源供应出现明显不足。能源资源总量少、优质资源少、人均占有量低、保障程度低等问题凸显。以当时的能源消费量估计，我国煤炭剩余储量不够使用100年，石油剩余储量不足15年，天然气剩余储量不足30年，能源供应形势非常严峻。同时，随着化石能源消费量的不断攀升，环境污染的压力也与日俱增。例如，当时的煤炭开采累计已造成40万公顷的土地塌陷，每年污水排放量约30亿立方米。化石能源特别是煤炭的使用排放二氧化硫造成的酸雨面积更是占到全国国土面积的1/3以上，局部地区更为严重。因此，尽快以清洁的可再生能源替代高污染的煤炭等化石能源就成为必要。于是，千方百计扩大可再生能源产业规模，解决我国能源供给不足和环境污染问题就成了这一时期可再生能源发展的基调，各类政策也相继出台并实施。
具有里程碑意义的政策是2006年1月1日正式实施的《可再生能源法》，提出了包括总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度在内的五种基本制度。
在以《可再生能源法》为基础出台的诸多政策中，比较有代表性的政策包括《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源发电有关管理规定》《可再生能源产业发展指导目录》《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《国家发展改革委关于调整电网电价的通知》《可再生能源中长期发展规划》《可再生能源发展“十一五”规划》等。上述政策初步构建了我国可再生能源政策体系，有力推动了这一时期我国可再生能源的规模化发展。从2001年到2010年，水电装机规模从7700万千瓦增加到2.16亿千瓦，风电装机规模从38万千瓦增加到3131万千瓦，光伏发电装机规模从24万千瓦增加到86.4万千瓦。
这一时期，在关于可再生能源发展的相关新闻报道中我们经常会听到诸如风电三峡、七大千万千瓦风电基地、金太阳工程、绿色能源示范县等热词，这从另一侧面反映了该阶段我国可再生能源产业规模化发展进程和政策发展轨迹。
快速规模化阶段
（2011-2020）
快速规模化发展阶段主要是指2011年到2020年这十年，即“十二五”规划和“十三五”规划实施阶段。这期间，随着经济继续高速增长，能源消费总量也在同步快速增加，人口、资源与环境之间的矛盾更加明显，因此，提高清洁能源消费比重、推动能源转型就成为这一阶段能源发展的战略方向。国家也适时提出了推动能源生产和消费革命的战略，并明确提出了到2020年实现非化石能源消费占比15%的目标。
伴随可再生能源的快速发展，一些问题也逐步暴露，例如补贴资金严重不足，并网消纳问题日益严重，具体表现为“三弃（弃水、弃风和弃光）问题”的出现。同时，光伏产品的大量出口又引发了欧美的“双反”，出口受阻的现实迫切需要我们启动国内市场以消化过剩的光伏产能。因此，解决上述问题就成为该阶段各类政策出台的总基调。在所有政策推荐方案中，呼声最高的政策是可再生能源配额制（RPS）和绿色证书。这一时期陆续推出的政策包括全额保障性收购制度、风电开发预警机制、目标引导机制、光伏“531新政”、风电“竞价新政”、平价上网、补贴退坡、自愿性绿证系统、消纳责任权重等。
具体来说，为解决补贴资金不足问题，2015年12月，国家发展改革委发布了《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，对风电、光伏电价进行了下调。随后在2016年底和2017年底，国家发展改革委又分别发布了《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》和《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》，继续对风电和光伏上网电价进行调减，这个过程也就是业界俗称的“补贴退坡”。
除了“补贴退坡”之外，为了缓解补贴资金不足问题，2017年有关部门还颁布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，目的是引导全社会的绿色消费，促进清洁能源利用。
2019年，国家发展改革委、国家能源局又公布了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，明确提出鼓励满足不要国家补贴、执行煤电标杆电价两个条件的风电、光伏项目发展。2020年，财政部等部委又下发了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》，明确提出以收定支，合理确定新增补贴项目规模，以及按合理利用小时数核定中央财政补贴额度的规定，预示着我国对可再生能源项目进行大规模电价补贴的时代将退出历史。
为解决可再生能源发电并网消纳问题，经过多年的酝酿，2016年3月《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》终于出台。随后2016年7月，又公布了风电投资监测预警机制，明确提出在红色预警区域暂停风电开发建设等要求。2018年《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》（所谓“竞价新政”）和《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（所谓“531新政”）也纷纷出台。2019年5月，具有中国特色的可再生能源配额制政策即《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》也终于发布，明确提出对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重的要求。
在这一阶段，政府还发布了《可再生能源发展“十二五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》，实施了包括金太阳工程、新能源示范城市、光伏领跑者计划、农（湖、渔）光互补项目、光伏扶贫工程、北方清洁供暖示范项目等在内的众多示范工程。
在上述政策的推动下，我国可再生能源出现快速规模化发展。从2011年到2020年，水电装机量从2.3亿千瓦增加到3.7亿千瓦，风电装机从4784万千瓦增加到2.8亿千瓦，光伏发电从293万千瓦增加到3亿千瓦，生物质能发电从700万千瓦增加到2952万千瓦。
这一时期的相关新闻报道中经常能听到的热词包括高比例可再生能源、绿色电力市场、外送通道、灵活性电源、智能电网、融合发展、光储直柔、能源互联网等，同样也反映了该阶段我国可再生能源产业快速规模化发展中面临的主要矛盾和政策调整方向。
高质量发展阶段
（2021—）
可再生能源高质量发展阶段主要是指2021年之后我国可再生能源发展时期，主要包括“十四五”规划和“十五五”规划实施阶段。这期间，正是我国社会主义建设进入新时代，经济发展进入新常态的重要阶段，可再生能源发展应顺应新时代高质量发展的要求，进一步提升在能源电力中的占比，以助力“双碳”目标的实现。同时要提高发展质量，以自身的高质量来推动全社会的高质量发展。可再生能源政策将紧紧围绕大规模、高比例、高速度、高水平、高效率、高效益的总基调陆续推出。
目前，已经出台的相关政策包括2020年12月生态环境部印发的《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，这标志着全国碳市场建设迈出关键一步。特别是《碳排放权交易管理办法（试行）》明确提出光伏、风电、生物质能供热及发电等项目均可开发出CCER（国家核证减排量），并在全国碳市场交易。
2021年，国务院发布了《中国应对气候变化的政策与行动》和《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》。前者明确提出大力发展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地区加快规划建设大型风电光伏基地项目。后者明确提出了大力实施可再生能源替代，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系和全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展。
2022年4月，国家能源局、科学技术部发布了《“十四五”能源领域科技创新规划》，明确将先进可再生能源发电及综合利用技术列入重点任务。聚焦大规模高比例可再生能源开发利用，研发更高效、更经济、更可靠的水能、风能、太阳能、生物质能、地热能以及海洋能等可再生能源先进发电及综合利用技术。2022年5月，财政部发布了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确将可再生能源高比例应用，推动构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统等内容列入重点支持的方向和领域。
2022年6月，国家发展改革委等九部门联合印发了《“十四五”可再生能源发展规划》，明确提出了围绕2025年非化石能源消费比重达到20%左右的要求设置的4个目标：一是总量目标，2025年可再生能源消费总量达到10亿吨标准煤左右，“十四五”期间可再生能源消费增量在一次能源消费增量中的占比超过50%；二是发电目标，2025年可再生能源年发电量达到3.3万亿千瓦时左右，“十四五”期间发电量增量在全社会用电量增量中的占比超过50%，风电和太阳能发电量实现翻倍；三是消纳目标，2025年全国可再生能源电力总量和非水电消纳责任权重分别达到33%和18%左右，利用率保持在合理水平；四是非电利用目标，2025年太阳能热利用、地热能供暖、生物质供热、生物质燃料等非电利用规模达到6000万吨标准煤以上。同时提出了包括城镇屋顶光伏行动、“光伏+”综合利用行动、千乡万村驭风行动、千家万户沐光行动、新能源电站升级改造行动、抽水蓄能资源调查行动、可再生能源规模化供热行动、乡村能源站行动和农村电网巩固提升行动在内的九大行动。
上述政策的出台进一步明确了未来十年甚至更长时间内，我国可再生能源发展的路径和具体策略，将有力推动可再生能源产业朝着高质量发展方向迈进。
这一时期的相关新闻报道中经常能听到的热词包括“双碳”目标、碳达峰、碳中和、零碳城市、零碳村镇、新型电力系统、新型储能、倍速发展等，比较准确地反映了新发展阶段我国可再生能源产业高质量发展方向、发展路线和政策措施。
结语
回望二十多年的发展历程可以看出, 我国可再生能源的快速规模化发展离不开国家政策支持。我国实现可再生能源高比例发展的总体战略目标和推动可再生能源规模化发展的初衷从未改变。在不同的发展阶段,相关政策的具体目标、实现路线和措施等方面也呈现了不同的变化。展望未来，“双碳"目标对可再生能源提出了新要求,实现更大规模、更高比例、更高速度、更高水平、更高效率和更好效益将成为未来相当长的时间内我国可再生能源政策发展的总基调。可再生能源发展需顺应新时代高质量发展的要求,进一步提升可再生能源占比以助力“双碳”目标的实现。同时应继续提高发展质量,并以自身的高质量来推动全社会的高质量发展。
