11月3日，生态环境部发布了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（征求意见稿）（以下简称《方案》），向全社会公开征求意见。这份方案对全国碳市场第二履约周期的配额分配工作做出了安排。
生态环境部在编制说明中表示，《方案》明确了碳配额分配的方法及规则，2021、2022年配额实行免费分配，延用基准法核算重点排放单位机组配额量，按不同机组类别设定相应碳排放基准值，将各机组、各重点排放单位、各行政区域年度配额总量加总，最终确定各年度全国配额总量。《方案》增加了盈亏平衡值的概念，作为制定供电、供热碳排放基准值的重要依据，并将负荷（出力）系数修正系数拓展至常规燃煤热电联产机组。
在第一个履约期，配额发放相对宽松，履约率较高，生态环境部披露的数据显示，以履约量计，履约完成率为99.5%。在第二个履约期，配额发放开始收紧，燃煤机组的碳排放基准值全面下调，控排企业获得免费配额数量将同步减少。
据了解，生态环境部分别在2022年3月、10月对《方案》进行了两轮内部征求意见，此次是第三次征求意见。与2022年3月的征求意见稿相比，新发布的《方案》的一大变化是将部分类别机组的基准值进行了上调，这将有利于减轻煤电企业的履约压力。
在2022年3月的征求意见稿中，300MW等级以上常规燃煤机组、300MW等级以下常规燃煤机组的基准值分别为0.8090tCO2/MWh、0.8560tCO2/MWh，最新版《方案》则对碳排放限值做出规定：2021年基准值分别为0.8200tCO2/MWh、0.8773tCO2/MWh，分别较2022年3月征求意见时增加了1.4%、2.5%。2022年分别为0.8159tCO2/MWh、0.8729tCO2/MWh，分别增加了0.9%、2%。
燃煤机组获得的CO2配额量等于机组供电CO2配额量加上机组供热CO2配额量，其中机组供电CO2配额量=机组供电量×机组所属类别的供电基准值×修正系数，基准值上调意味着燃煤机组将获得更多的配额量。
各类别机组单位供电量的碳排放限值（tCO2/MWh）
对于基准值的调整，生态环境部在编制说明中表示，基准值松紧程度既与当前的宏观经济环境、能源保供形势协调，也与碳市场作为控制温室气体排放政策工具的功能定位相适应。
受上游电煤价格高企影响，大型发电集团煤电业务板块均出现不同程度的亏损。中电联在《2022年三季度全国电力供需形势分析预测报告》中指出，2022年以来，煤电企业采购的电煤综合价始终超过基准价上限，大体测算前三季度全国煤电企业因电煤价格上涨导致电煤采购成本同比额外增加2600亿元左右。大型发电集团到场标煤单价涨幅远高于煤电企业售电价格涨幅，导致大型发电集团仍有超过一半以上的煤电企业处于亏损状态，部分企业现金流紧张。
在配额清缴方面，《方案》也进行了调整，取消了两项优待政策。在第一履约周期，燃气机组实行不完全强制履约政策，其应清缴配额量为核查排放量与最终核定配额量的较低值。这项政策的出发点是为了鼓励燃气机组的发展。燃气机组不强制履约的优待政策在《方案》中被取消。
第二项是取消20%的配额履约缺口上限。在第一履约周期，为降低控排企业的履约压力，规定在控排企业的配额缺口量超过核查排放量20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的核查排放量。这意味着，虽然基准值提高了，但个别配额缺口过大的火电机组将面临更大的履约压力。
取消了上述两项优待政策的同时，《方案》也为可能出现的问题，预留了“打补丁”的口子：“为减轻重点排放单位的履约压力，如有必要将根据实际情况在核定配额环节实行柔性管理，相关规定另行发布”。
