欧洲当地时间11月8日，欧洲议会和欧盟理事就修订《努力分担条例 》(Effort Sharing Regulation，ESR) 达成了协议，ESR主要对EU-ETS管控范围外部门的温室气体排放进行监管，该修订条例将在正式得到欧洲议会和欧洲理事会批准后生效。尽管欧盟的能源供给状况尚未彻底扭转，但ESR作为是欧盟预计在COP 27上达成的三项协议之一，再一次彰显了欧盟将在应对气候变化上领先全球的野心；而ESR的设计内容也可为我国的能耗及碳排放“双控”政策设计提供一些思路。
ESR——欧盟版碳排放“双控”政策：更高目标，更严举措
海陆运输、建筑、农业、小型工业设施和废物管理等未纳入欧盟碳市场（EU-ETS）管控的部门排放约占欧盟总排放的60%，为了堵住以上行业在减排中的“漏洞”，2018年欧盟通过的《努力分担条例》（ESR，Effort Sharing Regulation），对欧盟各成员制定了具有约束力的2021-2030年度温室气体排放目标，但与EU-ETS对行业实施总量上限不同，ESR主要通过对涵盖的部门设置强制性减排目标发挥减排作用，可谓欧盟版的碳排放“双控”工具。
2021年7月14日，欧盟发布绿色新政“Fit for 55”下的一揽子减排方案，ESR的修订也在其中。相较2018年通过的版本，本次议会和理事会达成协议的ESR修订条例，主要变化体现在提高目标、提升管控灵活性和提高透明度等方面，具体如下：
1.欧盟ESR涵盖部门的减排目标从30%提升到40%。根据2018年通过的条例，到2030年，欧盟层面ESR涵盖部门的温室气体强制减排目标为30%（基于2005年碳排标准）；修订后目标从30%提高到40%；但各成员国减排目标差异明显，欧盟成员国的减排目标区间为10%-50%，依据各国人均GDP和减排成本进行分配，经济越发达的国家分得的减排目标越高。欧盟内部发展第一梯队的丹麦、芬兰、德国、卢森堡和瑞典分到了减排50%的最高目标，而保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、立陶宛等相对不够富裕的国家减排目标比较低，保加利亚的减排目标仅为10%。
2.优化温室气体年度排放限额分配。原方案中，2021年分配的起始排放限额为2016-2018年三年的温室气体平均排放加上2020年和2019年碳排放差值的5/12，然后逐年降低。修订案中，2021年-2022年期间，限额分配的起始值为2016、2017和2018年的排放平均值，然后逐年递减；2023-2025年期间，限额分配的起始值为成员国2022年度排放额，然后逐年下降；2026-2030年，限额分配的起始值在2023年的年度排放额加上2021、2022和2023年三年平均值的9/12，然后逐年递减，直到2030年实现ESR国家减排目标。由于欧盟整体ESR减排目标的提升，分配方法对各国的提出更加严格的年度减排进程，但低收入成员国在实现减排目标上可能面临一系列挑战，为此欧盟设置了最高1.05亿吨二氧化碳当量的安全储备。
3.ESR设置多种灵活调节机制，帮助成员国以较低成本实现ESR目标。
一是“存入和借出”机制。如某国的ESR实际排放量低于分配到的年度排放限额，成员国可将盈余部分存入银行供以后使用，而在实际排放量高于年度排放限额时，成员国可以从下一年的限额中提前借用有限数量的年度排放限额。本次修订对存入和借出比例进行限制，2022-2029年，最高可存入25%；2021-2025年成员国最多可从次年的排放额度中借出7.5%；2026-2030 年，借出额度最大值为 5%。
二是各国之间可以交易年度排放限额，从而提高欧盟实现整体ESR减排目标的成本效率。
三是允许使用土地部门清除温室气体产生的有限信用额度（即碳汇），来实现ESR目标。
四是允许部分国家利用受到数量限制的EU-ETS配额完成ESR目标。ESR允许九个减排目标和成本显着高于欧盟整体水平的成员国（奥地利、比利时、丹麦、芬兰、爱尔兰、卢森堡、荷兰、马耳他和瑞典）和两个非成员国（冰岛和挪威），利用一定比例的EU-ETS配额来完成ESR目标。原方案中，以上国家每年可使用EU-ETS配额抵消的碳排放量不可超过该国2005年的ESR涵盖部分排放的2%；新修订案中，2021-2025年被允许使用的EU-ETS 配额不可超过当年的ESR排放限额的10%；2026-2030 年不可超过15%，修订案要求配额收益都必须分配给应对气候变化相关活动。
4.提高透明度。为了能够让成员国承担更多责任，欧盟委员会将按照欧洲议会的要求，公开有关国家的ESR行动的信息。
对我国碳排放“双控”机制设计的启示
从ESR的设计模式和操作来看，与我国未来将要实施的碳排放“双控”政策有许多相似之处。
首先，实施对象和作用机制上，有别于碳定价机制通过市场调节实现行业减排目标，ESR与我国的“双控”政策的实施对象均为区域行政管理主体，通过设置区域级的强制性控制目标发挥作用。
其次，在目标设置方法上，均采用了自上而下分解方法，即在整体层面设置了总目标，然后将目标分解至各执行主体。ESR是在欧盟层面设置了涵盖部门的总目标，然后将目标分解到欧盟各个成员国；我国的“双控”制度也是由国家层面设置总体执行目标，然后将目标层层分解到各级政府，由各级政府按要求完成年度目标或五年规划目标。
最后，在目标分配依据上，均考虑了各执行主体的发展情况，根据执行主体的社会经济发展情况等指标，确定利用或排放限制分配，目前我国能耗“双控”指标主要制定依据包括经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力等，预计未来碳排放“双控”目标也将按照相似的方式确定。
虽然ESR与我国的“双控”机制有相似之处，但也有不同之处。首先ESR覆盖行业是EU-ETS之外的部门，而我国“双控”机制以抓大放小的方式覆盖所有部门；其次，ESR机制下越发达富裕的地区，承担的减排责任越大，而我国目前还处在未完成工业化的快速发展时期，在能耗“双控”总量指标分配上更加偏向于较为发达的地区。ESR是欧盟首次对非EU-ETS部门设置国家级的强制减排目标，其政策设计可供我国未来能耗“双控”政策及未来碳排放“双控”政策的制定提供借鉴和参考：
一是强制性行政手段和市场调节机制协同发挥作用。ESR和EU ETS的整体设计是平行且互补的：EU-ETS 主要通过“cap-and-trade”机制对占欧盟40%排放的高排放行业进行控制，ESR则通过国家级的强制减排措施对占欧盟60%排放的非EU-ETS部门进行管控。该设计能够省去由于管理手段和范围交叉而带来的重复管理成本，通过精准的分类管理实现减排目标。我国也面临着未来碳排放“双控”和碳市场并行的局面，在碳排放“双控”范围设置和碳市场管理方面，或可以参考欧盟做法，对于非控排部门减碳采用行政命令管理，而纳入碳市场的行业主要由碳市场发挥作用进行减碳。但前提是我国的碳市场能够完全发挥控制碳排放的作用，并且碳价能最大限度反映控排行业的边际减排成本。
二是优化碳排放总量地区分配。欧盟在ESR的国家限排目标分配上，对保加利亚、罗马尼亚等发展相对较慢的地区给予了更多的倾斜，主要的减排责任落到了较为富裕的丹麦、德国等国家。我国未来在制定碳排放“双控”目标时，可参考欧盟的一部分做法，在完成工业化的进程中，酌情将碳排放指标有倾向性地给予西部可再生能源资源禀赋较好的地区，我国的碳排放大多集中在东部发达地区，我国实现碳排放稳中有降的关键也在东部地区碳减排上，通过设置目标设置，一方面引导东部地区产业转移到西部，带动西部地区发展，另一方面切实降低东部地区碳排放，利用西部地区的可再生能源支撑转移工业的发展。
三是可考虑地区间的碳排放指标转移。欧盟允许ESR下的排放分配可以在国家间进行交易，以实现减排的成本效益。未来我国也可考虑设置碳排放“双控”指标省间转移机制，允许有限的指标从已超额完成减排任务的省份转移到完成任务有困难的重点发展省份，同时接受指标转移的省份通过转移支付或者其他形式支持转让省份发展。
当前COP 27正在埃及的沙姆沙伊赫举行，在此期间欧盟发布通过ESR修订，在此提高占欧盟整体排放60%的非“EU-ETS”部门减排目标，再一次显示欧盟坚定不移推动碳减排的决心。虽然内部面临的电价高企、能源供给不足等问题，欧盟努力通过增加能源渠道、回收能源超额收益等方式进行面对，为进一步推进更严格的应对气候变化措施提供了条件。目前我国经济发展也面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，在此背景下，坚持“双碳”目标和能源转型虽非易事，但从长远发展来看，只有彻底转变粗放式发展方式，才能实现可持续发展目标。
