党的二十大报告提出，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。能耗“双控”转向碳排放“双控”有利于将经济发展和应对气候变化有机统一起来，有利于精准控碳和促进可再生能源发展，有利于促进低碳产业发展壮大。建议进一步完善能耗“双控”制度；建立重点项目与可再生能源协同发展机制；按照“统筹推进、分步实施、差异化考核”路径，逐步推进碳排放“双控”；电网企业要推动完善绿电交易体制机制，发挥在绿电消费认证、电—碳领域核算方面的引领作用。
能耗双控和碳排放双控的涵义
（1）能耗“双控”。能耗“双控”是指实行能源消耗总量和强度[1]“双控”行动。我国从“十一五”开始实行能耗强度控制，从“十三五”实施能耗“双控”，能耗“双控”考核结果是各省级政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。能耗“双控”制度作为节能工作的核心制度，推动了能源利用效率大幅提升，减缓了能源消费增速，2012年以来，全国单位GDP能耗累计降低26.4%，年均下降3.3%，相当于节约和少用14亿吨标准煤，有力支撑了碳排放强度下降，对经济转型发展起到了积极推动作用。“十四五”以来，能耗“双控”制度进一步完善，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入考核，加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。
（2）碳排放“双控”。碳排放“双控”是指实行碳排放总量和强度[2]“双控”行动。我国从“十二五”开始初步实施了碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%—45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。碳达峰、碳中和目标提出后，国家明确提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这是党中央立足国家发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计，碳排放“双控”将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。
（3）两者的联系和区别。能源消费总量是指生产和生活所消费的一次能源或二次能源的总和。二氧化碳排放总量是指化石能源燃烧活动、工业生产过程产生的二氧化碳排放。能耗“双控”与碳排放“双控”的联系：一是二者都对化石能源消费形成制约。碳排放的主要来源是化石能源使用过程，目前我国能源消费的主体仍是化石能源，因此限制能源消费量也将较大程度上限制碳排放量。二是二者都旨在推动可持续发展。节能是经济发展的一项长期战略方针，是解决能源环境问题的有效途径，是推动绿色低碳循环发展的重要抓手。控制碳排放是应对全球气候变化的关键措施，也是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。能耗“双控”与碳排放“双控”的区别：一是最初的能源“双控”对非化石能源消费也有限制[3]，但碳排放“双控”对不产生碳排放的非化石能源消费没有限制；二是能耗“双控”仅考虑不同化石能源的热值差异，碳排放“双控”还考虑不同化石能源的碳排放因子差异[4]；三是碳排放“双控”对非能源活动（如水泥熟料生产等）也有限制，但能耗“双控”则没有。
向碳排放“双控”转变的必要性
（1）有利于统筹经济发展和碳减排，统筹能源安全和转型。我国正处于现代化建设过程中，人均能源消费与发达国家相比有差距，我国人均用能水平是G7国家的53%左右，是OECD国家的63%左右，能源消费在今后较长一段时间内，还将进一步增长，需要满足经济社会发展的合理用能需求。从能耗“双控”转向碳排放“双控”，将允许地方和企业更多依靠非化石能源满足新增用能需求，提升推进能源转型的内在动力，在有力支撑经济发展的同时保障“双碳”目标实现。
（2）更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于促进可再生能源发展。最初的能耗“双控”没有区分化石能源和非化石能源，可能会误伤可再生能源开发利用的积极性和可再生能源丰沛地区的经济发展质量。从能耗“双控”转向碳排放“双控”，地方推动可再生能源发展的积极性更强、力度更大，控碳更精准。
（3）有利于促进碳排放控制与国际接轨，推动关键低碳技术的进步和应用。碳排放先于能源消费达峰是主要发达国家的普遍规律，世界主要国家都在努力控制碳排放。逐步转向碳排放“双控”，有利于与国际接轨、面向未来；有利于对标国际一流水平；有助于推动关键低碳技术发展，促进绿色交通、低碳建筑、新型材料等领域科技创新。
“双控”制度转变带来的机遇
（1）破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。目前的能源“双控”制度不能完全适应当前经济社会发展需要，在科学合理设定能源“双控”目标，并进行分解落实等方面存在一定的局限。以南方区域某省为例，国家下达的“十四五”期间能源消费总量增量仅1170万吨标准煤，从各地市储备重点用能项目情况看，单个地市的能耗需求都接近1000万吨标准煤，获得增量无法满足重大项目建设需求。向碳排放“双控”转变，可破解能耗指标对重大项目落地的制约，为经济增长提供更多用能空间。可再生能源丰沛地区，可依托新增可再生能源项目，在不增加碳排放的情况下大力发展能耗强度低的优质项目。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。
（2）激励可再生能源加快发展，电力需求特别是绿电需求增加。2020年底，我国非化石能源消费比重仅为15.9%。为实现碳达峰、碳中和的目标，我国非化石能源消费比重2025年要达到20%左右，到2030年达到25%左右，到2060年达到80%以上。全面推动能源转型，要大力推行可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能等，不断提高非化石能源消费比重。新增可再生能源电力不纳入总量考核，将鼓励可再生能源发展，促进电力需求特别是绿色电力需求增加，有助于实现能源转型的目标。
（3）原料用能不纳入能源消费总量控制，对相关产业高质量发展具有积极意义。原料用能指用作原材料的能源消费，即能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产非能源产品的原料、材料使用。原料用能消费较多的石化、化工产业及下游纺织、医药、新能源、新材料等产业，在工业体系中的作用非常突出，是保障产业链供应链安全的重要支撑。我国正处于建设制造强国的关键时期，未来将稳步推动“减油增化”、加快发展高端化工新材料产业，原料用能不纳入能源消费总量考核，将更好地保障石化化工等重要项目合理用能需求，为产业结构转型升级赋能。
“双控”制度转变带来的挑战
（1）能耗“双控”向碳排放“双控”转变的实施路径尚待明确。能源“双控”是实现“双碳”目标的关键支撑、重要举措，在碳排放“双控”制度建立之前，乃至今后较长一段时间内仍将发挥重要作用，而碳排放“双控”制度出台后也将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的实施路径，不同阶段两个“双控”制度的衔接配合，有待形成清晰的制度设计。在统筹经济发展与碳减排的前提下合理设定碳排放总量和强度目标、充分考虑地区差异科学分解目标和任务等方面，有待形成可操作的实施方案，制度落地还有较多问题有待研究。
（2）碳排放核算体系尚不完善，相关市场机制尚待探索。碳排放核算是掌握碳排放变化趋势、有效开展各项碳减排工作、促进经济绿色转型的基本前提。碳排放统计核算是一项复杂而庞大的系统工程，涉及多个层级、多类主体、多种维度。不同对象、不同用途的碳排放核算边界和方法也不同。目前全国及地方统一的碳排放统计核算制度仍有待完善，行业企业碳排放核算机制亟待完善，重点产品碳排放核算方法有待建立健全，国家二氧化碳清单编制机制仍需完善。碳市场、碳金融、碳资产管理等市场机制将在碳排放“双控”中发挥重要作用。调动存量企业减排积极性的市场机制仍需明确。
（3）可再生能源或将成为未来区域间、省间能源竞争焦点。我国已经形成了一个依托全国跨区电能输送通道、区域内跨省输电通道及省内主网架，全球规模最大、运行最复杂的的“电能保障体系”，有力保障了我国经济活动最为活跃的东部、中部区域的经济社会发展对电力的需求。如何确保这种电能保障体系的稳定、可持续，对我国西电东等国家战略的执行至关重要。碳排放“双控”机制下，可再生能源不仅仅是保障能源供应的手段，更是与经济社会发展空间强相关的核心资源。可再生能源资源丰富的省份，在新增可再生能源难以满足新建项目用能需求的情况下，可能会将可再生能源电量留在当地，优先保障自身用能需求，从而对受端省份产生一定影响。对于现有西电东送国家战略以及新增可再生能源外送，国家层面的统筹规划和协调监管仍需加强，清洁能源跨区跨省配置的政策体系尚待完善。
相关建议
（1）完善能耗“双控”制度。一是优化能耗“双控”指标分解机制。结合各地用能需求，在对新增可再生能源和原料用能部分的能耗抵扣后，优化各省能源消费总量和强度指标分解下达。二是尽快出台新增可再生能源消费量不纳入能源消费总量控制的实施细则。三是明确新增核电消费量在能源消费总量和强度控制中的考核导向。四是对能耗强度低的重点项目，使用可再生能源和原料用能部分的能耗指标进行豁免。
（2）建立重点项目与可再生能源协同发展机制。鼓励地方通过多种方式，破解重点项目能耗指标制约和可再生能源发展瓶颈。一是对于以配套建设、共享模式等形式建设可再生能源、落实能耗的重点项目，可在项目核准（备案）、税收等方面给予适当倾斜。二是建立用能权交易机制和交易平台。三是研究新建重点项目参与新建可再生能源项目并网输配电系统固定成本分摊的机制。四是完善清洁能源跨省配置政策体系，建立省间“电—碳协同发展体”，建立起体现公平、平衡的送端、受端省份降碳协同工作机制。
（3）按照“统筹推进、分步实施、差异化考核”路径，逐步推进碳排放“双控”。一是完善碳排放“双控”核算体系，结合经济形势的变化、能源供应形势等，对碳排放总量和强度目标进行调控，积极稳妥推进碳达峰碳中和。二是明确各阶段两个“双控”的衔接配合。2030年前，以能耗“双控”为主，碳排放“双控”为辅；2030年至能耗达峰期间，能耗“双控”与碳排放“双控”并重；能耗达峰后，以碳排放“双控”为主，能耗“双控”为辅。三是统筹考虑各地在碳排放总量和强度指标等方面的差异，对各省区制定差异化的碳排放“双控”实施方案。四是加强对清洁能源跨区跨省配置的统筹协调，加快推进西部、北部沙漠、戈壁、荒漠大型风光基地开发并输送至东部、南部负荷中心，保障一次能源匮乏区域绿电需求。
（4）电网企业要主动作为，发挥在清洁能源跨区跨省输电通道规划建设、绿电消费认证、电—碳核算等方面的引领作用。一是加快跨省区输电通道规划建设，为东部、南部沿海省份经济社会发展提供绿电保障。二是推动建立新建重点项目配额制的强制绿电交易市场。三是加强对绿电消费的认证，满足电力用户消费绿色电力的诉求，体现企业绿电消费部分对应的碳减排量，切实提升绿电消纳水平。四是引领电—碳领域计量、统计、核算，有效支撑碳排放“双控”制度的落地实施。
注释：
[1]能耗强度指单位国内（地区）生产总值能耗。
[2]碳排放强度指单位国内（地区）生产总值的二氧化碳排放。
[3]完善后的能耗“双控”制度不再控制可再生能源增量。
[4]能源领域碳排放E总量=EC煤×EF煤+EC油×EF油+EC气×EF气。其中，EF为碳排放系数。EF煤=2.66，EF油=1.73，EF气=1.56，单位为吨二氧化碳/吨标煤。
（王科 南方电网公司战略规划部，席云华 杨再敏 南方电网能源发展研究院）
